Tạp chí
Sau gần 4 năm thực hiện Luật Đất đai năm 2013, thực tế đã có nhiều tác dụng tốt trong quản lý đất đai, song cũng còn những tồn tại cần làm rõ trong quá trình thực thi.
Ngày 16 tháng 11 năm 2017, Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam phối hợp với Hội khoa học Đất Việt Nam đã tổ chức Hội thảo khoa học về “Đánh giá một số hạn chế trong việc thực hiện Luật Đất đai năm 2013 và đề xuất giải pháp khắc phục”. Hội thảo đã có sự tham gia của các đại biểu đến từ các trường đại học, các nhà khoa học, nhà quản lý có liên quan đến quản lý sử dụng đất.
Qua cuộc Hội thảo khoa học này (thuộc Chương trình Tư vấn phản biện năm 2017 của Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam), Hội khoa học Đất Việt Nam xin có nhận xét và đề xuất các kiến nghị sau đây:
I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG
Luật Đất đai 2013 đã có nhiều sửa đổi, bổ sung nhằm khắc phục giải quyết những tồn tại, hạn chế và bất cập phát sinh trong quá trình thi hành Luật Đất đai 2003; tuy nhiên mới chỉ thực hiện chưa đầy 4 năm, Luật Đất đai 2013 đã lại bộc lộ tiếp nhiều vấn đề chưa đáp ứng kịp với nhu cầu của thực tiễn đang phát triển với nhịp độ không được lường trước làm giảm hiệu lực pháp luật ngay cả những Điều mới được sửa đổi, bổ sung… Những tồn tại này có thể nhận biết qua những vấn đề chung sau đây:
1. Về quan điểm lập pháp
Đất đai là vấn đề ngày càng “nóng” trong cơ chế thị trường – khi giải quyết những vấn đề trước mắt luôn phải dự báo trước những tình huống có thể phát sinh trong tương lai, không thể “thiếu đâu bù đó” hoặc “sai đâu sửa đó” mà thiếu đi sự nghiên cứu đánh giá một cách khách quan và nghiêm túc. Hoạt động này không chỉ dừng lại ở các cuộc hội thảo, báo cáo tổng kết, tìm hiểu kinh nghiệm quốc tế mà quan trọng hơn là dựa vào các công trình nghiên cứu khoa học theo từng vùng miền; theo từng chuyên đề của thực tiễn Việt Nam.
Quan hệ đất đai vốn đã rất phức tạp – không chỉ là giữa tài nguyên và tài sản mà còn là mối quan hệ giữa con người với con người, giữa người quản lý với người sử dụng với người đầu tư và giữa các quốc gia… Trong thế giới hiện nay, pháp luật về đất đai không thể bỏ qua bất kỳ một mối quan hệ nào, nhất là khi bước vào giai đoạn cách mạng công nghệ mới. Trong hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này” (Điều 4 Luật Đất đai 2013) cần được thể chế hóa hơn nữa để có sự đồng thuận xã hội cả về nhận thức và hành vi.
Nội hàm hàng đầu của quản lý đất đai là quản lý tài nguyên đất đai, quản lý tài sản đất đai và quản lý thị trường bất động sản. 30 năm qua, trong khi thị trường chứng khoán có bước phát triển vượt bậc thì thị trường bất động sản vẫn đang trong giai đoạn “sơ khai” kéo dài, điều này không những góp phần làm thất thoát tài nguyên, tài sản Quốc gia mà còn trở thành môi trường thuận lợi cho nhiều hoạt động tiêu cực, vụ lợi tham nhũng, gây ra nhiều bức xúc trong xã hội…
2. Về nội dung và bố cục của sắc luật
Sau 5 lần sửa đổi bổ sung, Luật Đất đai 2013 hiện hành có 212 Điều với 4 Chương (Luật Đất đai 1987 chỉ có 57 Điều với 6 Chương) sau đó là hơn 600 điều quy định tại các văn bản thi hành pháp luật ở cấp Trung ương (Chính phủ, Bộ). Số lượng văn bản quy phạm pháp luật này tuy đã đáp ứng được phần lớn nhu cầu của thực tiễn nhưng đã được thay đổi về bố cục nên đã phát sinh một vấn đề mới là thiếu tính hệ thống – các đối tượng điều chỉnh đang đứng trước “một rừng pháp luật” khó tìm lối vào!… ngay cả giới luật sư cũng đôi khi gặp lúng túng…
Có ý kiến cho rằng: “… Luật Đất đai sửa đổi năm 2003 lại trở nên phức tạp về quan điểm, rồi Luật Đất đai hiện hành được ban hành năm 2013 vẫn dẫm chân tại chỗ về tư duy, chỉ chú trọng việc nhỏ, không đủ tầm nhìn… Có thể thấy khuôn khổ Luật được tăng lên nhằm mục đích chủ yếu phục vụ công tác quản lý nhà nước nhưng thực chất là tăng quyền hạn cho Bộ (các Chương 2, 3, 4, 7, 9 và 12)”.
3. Về kỹ thuật lập pháp
Việc sử dụng nhiều lần các kết từ “nếu” “hoặc”… trong văn bản pháp quy làm cho các điều luật trở nên thiếu chặt chẽ, có thể vận dụng theo nhiều cách.
Các khái niệm về “thửa đất”, “Nhà nước cho thuê đất” “Chi phí đầu tư vào đất còn lại”, “Tranh chấp đất đai”… được xác định chưa thật chuẩn xác và khoa học.
II. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CỤ THỂ
Trong 25 báo cáo trình bày tại Hội thảo có đầy đủ tại 192 trang tài liệu Hội thảo gửi kèm theo văn bản này và cuộc thảo luận ngay trong quá trình hội thảo, các thành viên tham gia đã đề cập đến hàng loạt vấn đề cần thảo luận trong Luật Đất đai 2013. Hội Khoa học Đất Việt Nam tổng hợp một số nhóm vấn đề được xem là có tính then chốt.
1. Chưa tiếp cận đầy đủ với kinh tế thị trường
Các quy định về quản lý đất đai còn thiên về các hoạt động có tính chất hành chính, tạo thuận tiện cho công tác đăng ký, thống kê, cấp giấy… mà thiếu đi một số chế định về kinh tế tạo hành lang cho cơ chế thị trường vận hành thuận lợi, nhất là thị trường bất động sản như về phân loại đất, đăng ký giá đất, đăng ký biến động, hệ thống thuế, phí, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, đến bù đất đai, giải phóng mặt bằng… Những thiếu hụt này không những làm chậm lại quá trình hoàn thiện thị trường bất động sản mà còn là môi trường thuận lợi để tham nhũng đất đai phát sinh, phát triển, các nhóm lợi ích lợi dụng để tùy tiện khai thác tài nguyên đất đai, tài sản quốc gia bị thất thoát nghiêm trọng. Mặt khác pháp luật đất đai chưa tạo được một hành lang pháp lý để khai thác tốt tiềm năng của nguồn lực đất đai, tỷ lệ vốn hóa của bất động sản còn rất thấp. Một ước tính sơ bộ năm 2010 cho rằng tổng giá trị đất đai của Việt Nam là vào khoảng 26.000.000 tỷ đồng. Nếu chỉ 1% trong số đó được vốn hóa thì sẽ khắc phục được rất nhiều khó khăn về vốn cho nhiệm vụ phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội… Đó là chưa tính đến việc lãng phí tài nguyên đất đang diễn ra hiện nay. Có ước tính cho rằng ngân sách mất 5 tỷ USD/năm vì lãng phí sử dụng đất (Trần Xuân Hùng – đại biểu Quốc hội tỉnh Hà Nam).
Hơn nữa Luật Đất đai hiện hành cũng chưa tính đến việc khuyến khích tập trung đất đai để cơ cấu lại nền sản xuất nông nghiệp, chỉnh trang lại đất khu dân cư tại đô thị và nông thôn theo hướng văn minh, hiện đại.
2. 17 Điều của chương IV về “Quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất” còn thiên về những quy định hành chính, vai trò “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” bị lu mờ trong cả các quá trình lập – xét duyệt và tổ chức thực hiện quy hoạch kế hoạch sử dụng đất. Không có quy định để xử lý những trường hợp không đạt được sự đồng thuận của cộng đồng với cơ quan có trách nhiệm giải trình. Hơn nữa, việc “tích hợp” quy hoạch sử dụng đất cấp xã vào quy hoạch sử dụng đất cấp huyện vừa không hợp lý về logic quản lý, vừa bỏ qua một cơ hội hiếm có, gần như là duy nhất để áp dụng hình thức dân chủ trực tiếp, góp phần hạn chế việc phát sinh nhiều mâu thuẫn trong quá trình vận hành quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ngay từ cơ sở.
3. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai còn nhiều lúng túng không chỉ về mặt lập pháp mà cả trong các lĩnh vực hành pháp và tư pháp, có dấu hiệu ngày càng phức tạp một khi mở rộng cơ chế dân chủ cơ sở. Đây không chỉ đơn thuần là giải quyết những quan hệ đất đai theo từng vụ việc từng địa phương riêng lẻ, mà đang trở thành một hiện tượng xã hội âm ỉ ảnh hưởng đến phát triển bền vững – là vấn đề chính trị rất đáng quan tâm.
III. KIẾN NGHỊ
1. Một số quan điểm lập pháp
Chỉ sau hơn 3 năm thi hành, Luật Đất đai 2013 (có hiệu lực từ 1/7/2014)) đã bộc lộ một số bất cập không chỉ trong một số Điều mà nhiều vấn đề có tính hệ thống, liên hoàn không đáp ứng được nhu cầu của thực tiễn, do đó việc sửa đổi bổ sung là rất cần thiết, nhất là trong bối cảnh phải tạo được bước đột phá, tranh thủ thời cơ thuận lợi để sau năm 2020 trở thành một quốc gia phát triển .
Với kinh nghiệm 30 năm xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật về đất đai cộng với cuộc cách mạng công nghệ mới đang tạo ra nhiều cơ hội thuận lợi cho các hoạt động quản lý nói chung và quản lý nhà nước nói riêng, trong đó lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai có thể tận dụng ở mức tối đa để tạo nên bước đột phá.
Luật Đất đai không thể cứ vài năm lại sửa một lần làm giảm tính ổn định của pháp luật và cũng làm giảm tính ổn định của mọi sinh hoạt chính trị – kinh tế – xã hội của đất nước. Nhu cầu hiện đại hóa, công nghiệp hóa đất nước đang đặt ra nhiều vấn đề mới cần giải quyết, với tầm nhìn xa hơn, không thể “đi từng bước một” (!)
Luật Đất đai sửa đổi cần chú ý nhiều hơn đến việc xây dựng một hành lang pháp lý để đảm bảo cho thị trường bất động sản được vận hành minh bạch, công khai, lành mạnh, khởi nguồn cho giá trị gia tăng đất đai cấp 1 và một phần giá trị gia tăng đất đai cấp 2 chảy ổn định và ngày càng tăng vào ngân sách Quốc gia, tạo nguồn vốn bền vững để không ngừng phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội của đất nước.
Tại phân khúc thị trường bất động sản cấp 1, Nhà nước làm chủ việc phân phối và thâu tóm toàn bộ giá trị gia tăng đất đai cấp 1 qua việc giao đất, thu hồi đất, thu tiền sử dụng đất. Tại phân khúc thị trường bất động sản cấp 2, các thành phần kinh tế đều tham gia bình đẳng theo cơ chế thị trường, tương ứng với hiệu quả đầu tư của người sử dụng đất và Nhà nước điều tiết thông qua hệ thống thuế, phí sử dụng đất.
Sự minh bạch của thị trường này không những góp phần đảm bảo cho sự lành mạnh và bền vững của nền kinh tế mà còn là một đảm bảo xã hội cho sự nghiệp chống tham nhũng ngày càng gay gắt và đang gặp nhiều trở ngại. Để “mạnh hóa” thị trường này cần nghiên cứu mấy giải pháp sau đây:
– Khuyến khích hình thành một hệ thống ngân hàng đất đai.
– Cải tạo toàn bộ hệ thống thuế, phí liên quan đến đất đai phù hợp với cơ chế thị trường.
– Chuyên nghiệp hóa mạng lưới cán bộ địa chính cấp xã đồng thời với việc hiện đại hóa hệ thống văn phòng đăng ký đất đai để trở thành hoạt động dịch vụ thị trường bất động sản có hiệu quả.
Quy hoạch sử dụng đất trở thành quy hoạch tổng thể đinh hướng cho mọi quy hoạch chi tiết, cụ thể; không chỉ để sử dụng hợp lý tài nguyên / tài sản của đất nước mà còn là quá trình sắp xếp lại không gian Quốc gia trong bối cảnh đang có nhiều biến động khó lường. Quá trình lập, xét duyệt, tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất là cơ hội tốt nhất để thực hiện phương châm “dân biết – dân bàn – dân làm – dân kiểm tra” một cách thực chất. Cần chấp nhận 1 quá trình tốn kém nhiều công sức để có được một môi trường dân chủ thực sự trong đời sống xã hội, khắc phục mọi tiêu cực trong quy hoạch đất đai như lâu nay.
Tập trung đất đai là con đường cơ bản nhất để đưa sản xuất nông lâm nghiệp đạt hiệu quả cao nhất của thời kỳ công nghiệp hóa. Pháp luật đất đai phải tạo được một hành lang pháp lý thuận lợi nhất, hiệu quả nhất, được nông dân và doanh nghiệp đồng thuận mở rộng quy mô sản xuất làm tiền đề cho việc phát huy hết ưu thế đất đai, xây dựng thương hiệu có uy tín trên thị trường, khắc phục tập quán sản xuất nhỏ lẻ, manh mún, góp phần xây dựng môi trường kinh tế xã hội hiện đại ở khu vực nông thôn và cũng là cơ sở vững chắc cho khối “liên minh công nông” của thời kỳ công nghiệp hóa và hiện đại hóa.
Nhiệm vụ chỉnh trang đô thị và khu dân cư nông thôn sẽ phát triển trong hàng chục năm và liên quan chặt chẽ đến việc “phân phối lại đất đai” trong tình huống đặc thù. Pháp luật đất đai cần có phương án chính sách cụ thể để quá trình này vừa không tốn kém quá nhiều công sức, vừa không gây thêm mâu thuẫn trong quan hệ đất đai đã được hình thành lâu đời và vừa xây dựng được mối quan hệ mới văn minh và lối sống hiện đại mà trước mắt là chính sách đất đai tại các khu chung cư…
Pháp luật phải xây dựng nền tảng để giải quyết tận gốc và đồng bộ việc khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai cả về lập pháp, hành pháp và tư pháp bằng cách khôi phục hệ thống thanh tra đất đai, thiết lập hệ thống tòa án đất đai.
2. Một số quy định cụ thể
– Đổi tên gọi nhóm “đất phi nông nghiệp” thành “đất xây dựng” (Mục 3 Chương X).
– Chỉnh sửa các khái niệm về “thửa đất”, “Nhà nước cho thuê đất”, “chi phí đầu tư vào đất còn lại”, “tranh chấp đất đai”… cho chuẩn xác hơn (Điều 3).
– Sửa Khoản a Điều 16 thành “thu hồi đất có bồi thường và trưng mua tài sản gắn liền với đất vì lợi ích công cộng”, tiếp đó là liệt kê lợi ích công cộng bao gồm những gì.
– Xem người có đất được thu hồi là bên có nghĩa vụ cho sự phát triển công cộng và được hưởng lợi ích từ đóng góp đó bao gồm phần vốn hữu hình, vô hình và phần lợi nhuận do kết quả phát triển đem lại.
– Ngoài chế độ thu hồi đất, bổ sung quy định về phương thức “gom đất”, tái điều chỉnh đất.
– Bổ sung các Điều về xử lý khiếu nại, tranh chấp trong thu hồi đất, kể cả thông qua hệ thống tòa án đất đai.
– Cần thêm những quy định chặt chẽ về san lấp mặt bằng.
– Bổ sung quy định về hình thức, trình tự, thủ tục giải trình của cơ quan lập quy hoạch sử dụng đất đối với trường hợp không đạt được sự đồng thuận của nhân dân.
– Xử lý mâu thuẫn giữa Điều 117, 118 với Luật Đầu tư về việc giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án phát triển kinh tế thông qua đấu giá quyền sử dụng đất mà không có hình thức đấu thầu dự án có sử dụng đất để lựa chọn chủ đầu tư.
– Điều chỉnh Khoản 4 Điều 86 thành “… đối với hộ được bồi thường mà không đủ tiền để mua suất tái định cư thì được Nhà nước hỗ trợ đủ để mua xuất tái định cư và cho vay đủ tiền để xây một căn hộ theo quy định trong khu tái định cư”
– Điều chỉnh sự xung đột pháp luật giữa Điểm c Khoản 1 Điều 4 với Điểm d Khoản 2 Điều 106 về thu hồi đất và thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
– Điều chỉnh Điều 65 với những quy định của Luật Đầu tư để tránh xung đột giữa việc thu hồi giấy phép đầu tư với thu hồi đất.
3. Đến năm 2020 Việt Nam cần có một Bộ Luật Đất đai
Đất nước đang bước vào một giai đoạn phát triển rất khác trước đây cả về chất lượng và tiến độ đặt ra những yêu cầu ngày càng cao đối với hoạt động lập pháp; đối với pháp luật về đất đai, đó là phải tiếp cận tốt hơn với cơ chế thị trường, vừa khai thác tốt nhất nguồn tài nguyên, tài sản quý giá hàng đầu của đất nước, vừa đảm bảo được an ninh chính trị và an toàn xã hội…
Để khắc phục “thói quen” vài năm lại sửa một lần, đồng thời tạo nên bước đột phá, thì việc tập trung lực lượng để xây dựng cho được một Bộ Luật Đất đai là lựa chọn hiệu quả và khả thi. Trong bối cảnh hiện nay với tầm nhìn cho 10-20 năm sau thì chỉ có một Bộ Luật mới dung nạp được hết những quan điểm và hàng loạt vấn đề cụ thể được nêu ra trên đây, tuy chưa phải là đầy đủ. Mặt khác cũng có thể xem trên đây là thời cơ tăng tốc để tạo bước đột phá trong việc hoàn thiện thể chế, xây dựng Nhà nước pháp quyền.
Thuận lợi lớn nhất để xây dựng Bộ Luật Đất đai là:
– Nhu cầu của thực tiễn.
– Trải nghiệm của 40 năm xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật đất đai.
– Đã hoàn thành bộ hồ sơ địa chính trên phạm vi cả nước mà nhất là đã hoàn thành cơ bản việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản có trên đất.
– Giác ngộ pháp luật về đất đai của nhân dân để có bước tiến bộ rõ rệt.
– Cơ sở hạ tầng kỹ thuật và đội ngũ cán bộ chuyên môn nghiệp vụ bước đầu hoàn thiện đủ sức tiến vào cuộc cách mạng công nghệ mới.
Tuy vẫn còn nhiều thách thức về thời gian, quy mô và độ phức tạp của những vấn đề đang đặt ra, hạn chế về năng lực dự báo trung hạn và dài hạn… Nhưng nếu có quyết tâm chính trị cao, nhất là trong lĩnh vực hoạch định chính sách và làm tốt hoạt động pháp điển hóa thì mọi khó khăn đều có thể vượt qua..
